國土部千萬罰單背后 頁巖氣市場化開發任重道遠
來源：經濟觀察網 點擊量：4746
【中國泵閥商務網 行業資訊】據了解，頁巖氣第三輪招標工作已經啟動，正在完善競爭性出讓方案，將會適時開展頁巖氣區塊招標。此時距離上一輪頁巖氣招標已經過去一年，第三輪招標還未能確定時間表。
國土部千萬罰單背后 頁巖氣市場化開發任重道遠
而在10月底，國土部突然宣布對輪招標中中標的中石化和河南省煤層氣公司進行處罰，繳納相當數額的違約金并核減區塊面積。原因是中石化只完成了其承諾的全部勘察投入的73%，而河南煤層氣公司只投入了承諾的51%。兩家公司合計被罰款1400萬元。
被看作是國內油氣礦業權改革“試驗田”的頁巖氣礦權管理問題迎來了較為強勢的解決方案。國土部核定完企業三年前的投入承諾，對兩家試水頁巖氣領域的國有企業采取了罰款的嚴肅手段。而在嚴肅的背后，則是一場卡在頁巖氣礦權上的拉鋸戰。
作為獨立礦種，頁巖氣通常采取與石油、天然氣區別對待的招標方式，進行競爭性出讓。但目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油4家油氣企業手中，但中國尚未形成大規模的頁巖氣開發，僅在局部投入試采。頁巖氣的礦權重置，意味著或將“改變中國油氣資源開發格局”。
地盤之爭
一位接近國土部人士表示，“我們是鼓勵石油、天然氣礦權人在常規油氣勘查區里增列頁巖氣礦種的，因為他們對區塊的地質條件很熟悉，也做了大量勘探投入，這也寫進了我們的159號文件里。”
國土部于2012年發布的159號文件是對頁巖氣勘探開采、監督管理的一項系統性規定文件，即《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》，其中寫到“鼓勵開展石油天然氣區塊內的頁巖氣勘查開采，石油、天然氣（含煤層氣，下同）礦業權人可在其礦業權范圍內勘查、開采頁巖氣”。
盡管對頁巖氣的開采要求在2012年已寫入文件，但此前的執行并不嚴格。中國中化集團原總地質師曾興球說，“大原則政策就是這么定的，但是沒有人督促執行，沒人監管檢查，政府哪個部門負責并不清楚啊。”
頁巖氣屬于獨立礦種，與石油、天然氣的礦權區別對待，由于頁巖氣與常規能源礦區重疊，目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油這四家油氣企業手中，中國尚未形成大規模的頁巖氣開發，僅在局部投入試采。根據前兩輪頁巖氣招標情況來看，其它油氣企業拿到的頁巖氣區塊均在四家油企圈劃范圍之外，而這些區塊被業內詬病為“低產低質”。
而對頁巖氣的勘探開發方面，未來將會更嚴格。一位接近國土部人士告訴經濟觀察報，“如果你不按時開采，將會收回礦權，在一個區塊上設立兩個礦權，讓兩個主體同時進來，國土部正在督促石油公司開展勘探，準備在更大范圍去做這件事。”
不過，這套原則對于長期占有能源資源的“三桶油”來說是否會有效果？中國化工聯合會能源處處長瞿輝認為，“在中石油、中石化的地盤上去搞頁巖氣勘探權，容易擾亂正常油田生產秩序，而這是國家能源命脈；另外，監管是否能跟上也是個問題，民營企業上去以后，你怎么知道他開采的是常規氣還是頁巖氣？管理措施和技術監管如果跟不上，會出現很多扯皮的事，‘三桶油’也會極力反對。”
國土資源部地質勘查司副司長車長波在2014中國礦業大會上曾公開表態，“我們現在的原則是石油公司應當盡快勘探開發，完成具體投入，如果沒有勘探開發，政府將收回探礦權，如果你在常規油氣勘探當中確確實實有頁巖氣，而且夾層當中也含有頁巖氣希望你加快開發，現在是這樣的原則。”
值得注意的是，國土部對油氣企業勘探開采的監管是否能真正落實？據了解，目前并沒有出現收回“三桶油”探礦權的先例，前兩輪頁巖氣招標區塊均為“三桶油”圈劃范圍外的區塊，而在油氣企業常規能源礦權區塊內的頁巖氣礦權難以被單獨拿出招標。瞿輝說，“‘三桶油’肯定是不愿意轉出去的，誰掌握資源誰掌握主動權。”
現實對頁巖氣的監督管理提出了更高要求。上述國土部人士對經濟觀察報表示，“我們正在嘗試通過部省兩級聯動的方式進行監督管理，現在有的地方已經設立了油氣處專門負責相關工作，有的地方還在籌備。”
曾興球認為，“省部級聯動對企業來說起到督促作用，但是具體怎么操作還要研究，國家和地方是什么關系？企業和政府是什么關系？否則光講一個概念口號是不行的。”
突來的罰款
不過，頁巖氣的開采受地質條件影響很大。涪陵頁巖區塊被列為頁巖氣勘查開發示范基地，而中石化的另外一塊頁巖氣區塊卻被罰了錢。10月31日，國土部公開處罰了兩家未能完成承諾勘查投入的國有油氣企業，對其進行罰款以及核減區塊面積，這是頁巖氣輪招標出讓的兩個探礦權，探礦權人分別為中國石油化工股份有限公司和河南省煤層氣開發利用有限公司。
曾興球認為，“投標時估計過高，對地質復雜情況估計不足，執行過程中遇到技術障礙，會導致這些企業在拿到區塊后完不成原來預定的工作量。”
頁巖氣在2011年被列為獨立礦種，通過招投標的方式設置礦業權，其中包括勘探權和開采權，與石油、天然氣的礦權區別對待。目前，國土部已經發布54個探礦權，勘探面積17萬平方公里，主要集中在四川盆地及周緣地區，累計投入超過200億元。
根據159號文件，原來區塊的油氣企業擁有優先開采權，“石油、天然氣（含煤層氣，下同）礦業權人可在其礦業權范圍內勘查、開采頁巖氣，但須依法辦理礦業權變更手續或增列勘查、開采礦種，并提交頁巖氣勘查實施方案或開發利用方案”。但現實的情況卻是，近八成頁巖氣礦權都集中在“三桶油”領域。
同時擁有大量常規能源的三家大型國有油氣企業，在常規能源的勘探開采以及商業模式運作方面都已成熟，在豐收時節把目光投向需要大量資金投入卻短期內難以實現盈利的頁巖氣領域還需要勇氣。
“手上有常規能源肯定先開發常規能源，不論品質有多差，因為頁巖氣的開采現在還是有風險的。”瞿輝說。
而在規模、技術、經濟條件方面缺乏優勢的民營企業只能選擇觀望，瞿輝說，“拿礦權花的錢不多，真正投入工程量就是砸錢了。”
受限于技術、資金、配套政策等因素，中國的頁巖氣開發仍然屬于勘探的初期階段，正在通過設立頁巖氣開發示范基地的方式積累經驗技術，完善配套政策。被國土部設立為頁巖氣勘探開發示范基地的涪陵頁巖氣區塊已經成為行業內的標桿項目，迎來送往了許多參觀學習者。
在涪陵頁巖區塊的商業發現背后其實歷經了三年沉默的探索。事實上，中石化在涪陵項目開始之前已經在頁巖氣開發領域狠砸了二十多億元。為這些賬單簽字的中石化副總裁王志東10月的一次公開發言提到，“從2010年到2013年，我們陸相頁巖氣打了15口井，部分井都見到氣了，但是沒有一口具備商業開發條件。海相頁巖氣一共有10口探井，其中有4口見到了效果，所以中國的頁巖氣勘探開發難度還是相當大的”。
并非每家企業都愿意并且能夠承擔這樣的巨額投入。瞿輝說，“中石化擁有的上游資源不多，要增加自己的資源就要重視非常規油氣，特別是非常看重頁巖氣。”
金銀島分析師朱穎新說，“前期國家倡導的非常規能源開發力度很大，很多勘探隊伍在西南施工，但出氣量沒達到工業開采程度，很多井都是在燒火炬；另外出氣量達不到一定量，管口的口徑沒法定，外輸環節也會出現一些問題，而且鋪設管道成本是很高的，所以比較打擊他們的積極性。”
國家能源局制定的《頁巖氣發展規劃（2011-2015）》中提到2020年全國頁巖氣產量將超過600億立方米，這一數字后被調低至300億立方米。國土部在今年9月召開新聞發布會透露，“如果條件適宜的話還可以再增加，這需要看相應工作各方面的進展。”
上述國土人士說，“要求是明年對頁巖氣的調查評價工作要增加，對一些優勢的頁巖氣區會有很大的投入，現在技術規范流程還在制定中。”
瞿輝認為，“頁巖氣市場已經開放了，但是礦權流轉沒來得及研究，核定礦權是一種倒逼手段，把區塊收回來再招拍掛，還有一種是企業主動把區塊拿出來，實現區塊流轉。”
長期關注頁巖氣領域的國土資源部礦產資源儲量評審中心主任張大偉希望通過推進頁巖氣特區的方式解決礦業管理權的問題，建立由國務院牽頭，多個部委和地方政府及企業參與建設的頁巖氣特區，從資源評價、技術攻關、體制創新、放開區塊、利用模式、基礎設施、環境保護、政策扶持、金融支持、政府監管等10個方面進行綜合試驗。不過，這一方案尚未得到國土資源部認可。
國土部千萬罰單背后 頁巖氣市場化開發任重道遠
而在10月底，國土部突然宣布對輪招標中中標的中石化和河南省煤層氣公司進行處罰，繳納相當數額的違約金并核減區塊面積。原因是中石化只完成了其承諾的全部勘察投入的73%，而河南煤層氣公司只投入了承諾的51%。兩家公司合計被罰款1400萬元。
被看作是國內油氣礦業權改革“試驗田”的頁巖氣礦權管理問題迎來了較為強勢的解決方案。國土部核定完企業三年前的投入承諾，對兩家試水頁巖氣領域的國有企業采取了罰款的嚴肅手段。而在嚴肅的背后，則是一場卡在頁巖氣礦權上的拉鋸戰。
作為獨立礦種，頁巖氣通常采取與石油、天然氣區別對待的招標方式，進行競爭性出讓。但目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油4家油氣企業手中，但中國尚未形成大規模的頁巖氣開發，僅在局部投入試采。頁巖氣的礦權重置，意味著或將“改變中國油氣資源開發格局”。
地盤之爭
一位接近國土部人士表示，“我們是鼓勵石油、天然氣礦權人在常規油氣勘查區里增列頁巖氣礦種的，因為他們對區塊的地質條件很熟悉，也做了大量勘探投入，這也寫進了我們的159號文件里。”
國土部于2012年發布的159號文件是對頁巖氣勘探開采、監督管理的一項系統性規定文件，即《關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》，其中寫到“鼓勵開展石油天然氣區塊內的頁巖氣勘查開采，石油、天然氣（含煤層氣，下同）礦業權人可在其礦業權范圍內勘查、開采頁巖氣”。
盡管對頁巖氣的開采要求在2012年已寫入文件，但此前的執行并不嚴格。中國中化集團原總地質師曾興球說，“大原則政策就是這么定的，但是沒有人督促執行，沒人監管檢查，政府哪個部門負責并不清楚啊。”
頁巖氣屬于獨立礦種，與石油、天然氣的礦權區別對待，由于頁巖氣與常規能源礦區重疊，目前，中國的頁巖氣資源近八成掌握在中石油、中石化、中海油和延長石油這四家油氣企業手中，中國尚未形成大規模的頁巖氣開發，僅在局部投入試采。根據前兩輪頁巖氣招標情況來看，其它油氣企業拿到的頁巖氣區塊均在四家油企圈劃范圍之外，而這些區塊被業內詬病為“低產低質”。
而對頁巖氣的勘探開發方面，未來將會更嚴格。一位接近國土部人士告訴經濟觀察報，“如果你不按時開采，將會收回礦權，在一個區塊上設立兩個礦權，讓兩個主體同時進來，國土部正在督促石油公司開展勘探，準備在更大范圍去做這件事。”
不過，這套原則對于長期占有能源資源的“三桶油”來說是否會有效果？中國化工聯合會能源處處長瞿輝認為，“在中石油、中石化的地盤上去搞頁巖氣勘探權，容易擾亂正常油田生產秩序，而這是國家能源命脈；另外，監管是否能跟上也是個問題，民營企業上去以后，你怎么知道他開采的是常規氣還是頁巖氣？管理措施和技術監管如果跟不上，會出現很多扯皮的事，‘三桶油’也會極力反對。”
國土資源部地質勘查司副司長車長波在2014中國礦業大會上曾公開表態，“我們現在的原則是石油公司應當盡快勘探開發，完成具體投入，如果沒有勘探開發，政府將收回探礦權，如果你在常規油氣勘探當中確確實實有頁巖氣，而且夾層當中也含有頁巖氣希望你加快開發，現在是這樣的原則。”
值得注意的是，國土部對油氣企業勘探開采的監管是否能真正落實？據了解，目前并沒有出現收回“三桶油”探礦權的先例，前兩輪頁巖氣招標區塊均為“三桶油”圈劃范圍外的區塊，而在油氣企業常規能源礦權區塊內的頁巖氣礦權難以被單獨拿出招標。瞿輝說，“‘三桶油’肯定是不愿意轉出去的，誰掌握資源誰掌握主動權。”
現實對頁巖氣的監督管理提出了更高要求。上述國土部人士對經濟觀察報表示，“我們正在嘗試通過部省兩級聯動的方式進行監督管理，現在有的地方已經設立了油氣處專門負責相關工作，有的地方還在籌備。”
曾興球認為，“省部級聯動對企業來說起到督促作用，但是具體怎么操作還要研究，國家和地方是什么關系？企業和政府是什么關系？否則光講一個概念口號是不行的。”
突來的罰款
不過，頁巖氣的開采受地質條件影響很大。涪陵頁巖區塊被列為頁巖氣勘查開發示范基地，而中石化的另外一塊頁巖氣區塊卻被罰了錢。10月31日，國土部公開處罰了兩家未能完成承諾勘查投入的國有油氣企業，對其進行罰款以及核減區塊面積，這是頁巖氣輪招標出讓的兩個探礦權，探礦權人分別為中國石油化工股份有限公司和河南省煤層氣開發利用有限公司。
曾興球認為，“投標時估計過高，對地質復雜情況估計不足，執行過程中遇到技術障礙，會導致這些企業在拿到區塊后完不成原來預定的工作量。”
頁巖氣在2011年被列為獨立礦種，通過招投標的方式設置礦業權，其中包括勘探權和開采權，與石油、天然氣的礦權區別對待。目前，國土部已經發布54個探礦權，勘探面積17萬平方公里，主要集中在四川盆地及周緣地區，累計投入超過200億元。
根據159號文件，原來區塊的油氣企業擁有優先開采權，“石油、天然氣（含煤層氣，下同）礦業權人可在其礦業權范圍內勘查、開采頁巖氣，但須依法辦理礦業權變更手續或增列勘查、開采礦種，并提交頁巖氣勘查實施方案或開發利用方案”。但現實的情況卻是，近八成頁巖氣礦權都集中在“三桶油”領域。
同時擁有大量常規能源的三家大型國有油氣企業，在常規能源的勘探開采以及商業模式運作方面都已成熟，在豐收時節把目光投向需要大量資金投入卻短期內難以實現盈利的頁巖氣領域還需要勇氣。
“手上有常規能源肯定先開發常規能源，不論品質有多差，因為頁巖氣的開采現在還是有風險的。”瞿輝說。
而在規模、技術、經濟條件方面缺乏優勢的民營企業只能選擇觀望，瞿輝說，“拿礦權花的錢不多，真正投入工程量就是砸錢了。”
受限于技術、資金、配套政策等因素，中國的頁巖氣開發仍然屬于勘探的初期階段，正在通過設立頁巖氣開發示范基地的方式積累經驗技術，完善配套政策。被國土部設立為頁巖氣勘探開發示范基地的涪陵頁巖氣區塊已經成為行業內的標桿項目，迎來送往了許多參觀學習者。
在涪陵頁巖區塊的商業發現背后其實歷經了三年沉默的探索。事實上，中石化在涪陵項目開始之前已經在頁巖氣開發領域狠砸了二十多億元。為這些賬單簽字的中石化副總裁王志東10月的一次公開發言提到，“從2010年到2013年，我們陸相頁巖氣打了15口井，部分井都見到氣了，但是沒有一口具備商業開發條件。海相頁巖氣一共有10口探井，其中有4口見到了效果，所以中國的頁巖氣勘探開發難度還是相當大的”。
并非每家企業都愿意并且能夠承擔這樣的巨額投入。瞿輝說，“中石化擁有的上游資源不多，要增加自己的資源就要重視非常規油氣，特別是非常看重頁巖氣。”
金銀島分析師朱穎新說，“前期國家倡導的非常規能源開發力度很大，很多勘探隊伍在西南施工，但出氣量沒達到工業開采程度，很多井都是在燒火炬；另外出氣量達不到一定量，管口的口徑沒法定，外輸環節也會出現一些問題，而且鋪設管道成本是很高的，所以比較打擊他們的積極性。”
國家能源局制定的《頁巖氣發展規劃（2011-2015）》中提到2020年全國頁巖氣產量將超過600億立方米，這一數字后被調低至300億立方米。國土部在今年9月召開新聞發布會透露，“如果條件適宜的話還可以再增加，這需要看相應工作各方面的進展。”
上述國土人士說，“要求是明年對頁巖氣的調查評價工作要增加，對一些優勢的頁巖氣區會有很大的投入，現在技術規范流程還在制定中。”
瞿輝認為，“頁巖氣市場已經開放了，但是礦權流轉沒來得及研究，核定礦權是一種倒逼手段，把區塊收回來再招拍掛，還有一種是企業主動把區塊拿出來，實現區塊流轉。”
長期關注頁巖氣領域的國土資源部礦產資源儲量評審中心主任張大偉希望通過推進頁巖氣特區的方式解決礦業管理權的問題，建立由國務院牽頭，多個部委和地方政府及企業參與建設的頁巖氣特區，從資源評價、技術攻關、體制創新、放開區塊、利用模式、基礎設施、環境保護、政策扶持、金融支持、政府監管等10個方面進行綜合試驗。不過，這一方案尚未得到國土資源部認可。
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